18/02/2013 - Veja, na íntegra, o texto enviado pelo
Coletivo Intervozes ao STF.
"AUDIÊNCIA DO STF sobre a Lei 12.485/2011
Prezados senhores, prezadas senhoras. Gostaríamos de agradecer a
oportunidade de apresentar aqui nosso ponto de vista sobre essas ADIs
contrárias a uma lei que para nós é vital para ampliar a diversidade do
sistema comunicacional brasileiro. A apresentação que faremos tem por
objetivo analisar como se organiza esse mercado, por que ele tem uma
tendência a concentração maior que os outros e como as medidas propostas
na lei dificultam a concentração e, assim, efetivam a livre iniciativa e
aumentam a liberdade de escolha do usuário consumidor.
O mercado de comunicação tende à concentração.
O mercado de comunicação não se comporta da mesma forma que mercados
de bens materiais como cadeiras ou aparelhos eletrônicos. A comunicação
lida essencialmente com informação, que é um bem intangível e não
rivalizável, o que significa que o consumo de uns não priva os outros de
também consumir.
Neste caso não há escassez natural, e o mecanismo de preços não é
suficiente para governar o mercado. Deste modo, para se gerar valor de
troca para a informação é preciso se criar mecanismos de escassez
artificial. A TV por assinatura faz isso por meio do controle de acesso.
Os desafios para atingir pluralidade e diversidade começam da própria estrutura do mercado.
Nesse mercado os custos majoritários são os custos fixos para
produzir a primeira unidade, com o custo marginal tendendo a zero, ou
seja: custa praticamente a mesma coisa para produzir e distribuir um
programa de TV para uma pessoa, quanto custa para distribuí-lo para
milhões de pessoas. Isso quer dizer que não há como diluir o custo se
ele não atingir um grande público. Estamos falando, portanto, de uma
economia de escala.
Outro fator consiste no fato de que dois ou mais produtos de
comunicação podem ser produzidos de forma mais barata se feitos em
conjunto pelo mesmo fornecedor, do que separadamente por fornecedores
competindo entre si.
Esses dois fatores favorecem o surgimento de um mercado concentrado,
criando barreiras de entrada praticamente intransponíveis e o abuso do
poder de mercado por empresas dominantes ao custo dos consumidores. Por
isso, mecanismos ex-ante (regulação preventiva) são reconhecidamente
necessários em mercados em que há um gargalo intransponível para se
completar a cadeia de valor. É assim que boa parte dos países
capitalistas garante condições de competição neste mercado.
A produção condicionada pela audiência torna o conteúdo homogêneo.
Por outro lado, é preciso salientar que a audiência não é o
resultado da livre distribuição das preferências do consumidor. A
audiência é sujeita a lei de Hotelling, que afirma que em mercados onde a
competição não é guiada por preço, competidores economicamente
racionais tenderão a se concentrar na metade do espectro de gostos do
consumidor, em vez de prover uma gama diversa de produtos. Portanto o
controle remoto nas mãos do consumidor não basta como instrumento para
garantir que suas preferencias estejam efetivamente representadas na
oferta dos conteúdos. No caso da TV a cabo, isso se acentua por se
tratar de um mercado internacionalizado, onde o produto estrangeiro –
muitas vezes de ótima qualidade – chega aqui já amortizado, podendo ser
oferecido a custo bastante baixo. Para piorar, quando as mesmas empresas
atuam em várias etapas da cadeia de valor, elas buscam criar gargalos
para excluir seus concorrentes.
Deste modo, se a competição sozinha não traz diversidade, políticas
públicas de comunicação são fundamentais para isso. Uma abordagem
regulatória para propriedade baseada em competição e em considerações
comerciais não é adequada para proteger a diversidade e a democracia. Os
quase 20 anos de TV a cabo no Brasil evidenciaram este limite. Medidas
positivas são necessárias para garantir diversidade interna e para
prover acesso desobstruído, para pessoas e organizações, aos recursos
comunicacionais da sociedade. A afirmação de que as cotas de programação
ferem a liberdade de expressão é equivocada, pois inverte o argumento. A
garantia da diversidade e pluralidade de conteúdos reforça a liberdade
de expressão permitindo a circulação de falas que estavam silenciadas
pela estrutura de concentração. Prova disto é a grande quantidade de
conteúdos nacionais que já eram produzidos há muito tempo, tinham espaço
no mercado internacional e que só agora encontraram janelas de exibição
no Brasil, sendo bem aceitos pelo público.
O mercado de comunicação brasileiro é fechado nacional e internacionalmente.
A Lei 12.485 não restringe a participação do capital estrangeiro no
mercado brasileiro, pelo contrário, ela inclusive permitiu a entrada no
mercado de empresas de telecomunicações estrangeiras que antes estavam
impedidas de atuar na distribuição.
Antes da Lei, tanto o consumidor quanto a livre iniciativa estavam
prejudicados pelas desleais condições de concorrência estabelecidas.
Isso é facilmente percebido ao se analisar os números que organizam o
mercado.
Segundo a Ancine, todo o mercado audiovisual brasileiro faturou em
2010 cerca de US$ 15 bilhões. Note que essa cifra não corresponde apenas
à TV por assinatura, mas também soma o faturamento da TV aberta, salas
de cinema e vídeos domésticos. Do outro lado, estão empresas
estrangeiras que chegam a faturar sozinhas US$ 40 bilhões por ano, quase
3 vezes mais que todo o mercado nacional. Ao menos 4 empresas
estrangeiras que atuam no mercado nacional faturam mais sozinhas do que
todo o mercado audiovisual brasileiro.
A lei abre espaço para a produção nacional em um cenário de desiguais
condições, pois as barreiras à entrada na atividade de programação são
gigantescas. Exemplo disso são as várias produtoras nacionais que
conseguem vender sua programação no exterior, mas que não conseguem
circular seu conteúdo no mercado brasileiro. Deste modo, a lei 12.485
não protege atores fracos ou produções ruins, ela apenas atende a uma
demanda que não encontra espaço nas condições de extrema desigualdade.
Por isso, é importante que haja regulação nesse mercado, para haver
mais concorrência, inclusive entre canais estrangeiros, de diferentes
lugares e países. Repare que dos 80 canais estrangeiros de espaço
qualificado no mercado brasileiro, 78 são de empresas controladoras dos
Estados Unidos e apenas 2 são de empresas europeias (BBC HD e
Eurochannel). Ou seja 97,5% dos canais estrangeiros são de um único
país. Estamos bem distantes da multiplicidade de canais existente no
exterior.
Esse mercado precisa ter mecanismos de regulação ex-ante porque tem
barreiras à entrada intransponíveis que fazem o consumidor
necessariamente perder em diversidade e liberdade de escolha e a livre
iniciativa perder em condições de concorrencia. Ao estabelecer limites
para a verticalização e para a propriedade cruzada e um mecanismo de
cotas, o que o legislador fez foi estabelecer uma dinâmica de
organização do mercado que permita condições mais equilibradas de
competição, fazendo com que a livre iniciativa não seja 'letra morta',
mas um conceito vivo e passível de ser efetivado.
A lei também estabelece mecanismos ex-poste onde eles são mais
adequados e suficientes, mas ainda assim esse mecanismo não é aceito
pelas empresas.
As programadoras estrangeiras, por exemplo, entraram com uma medida
cautelar para se credenciarem na Ancine sem apresentação de seus
contratos com as empacotadoras. Isso sugere que elas estão abusando de
seu poder de mercado e impondo barreiras aos novos canais.
Verticalização do mercado aumenta a concentração.
A base do tratamento que a lei dá à questão da propriedade é
separar distribuição e programação. Ou seja, quem tem a infraestrutura
de distribuição não pode controlar a programação de conteúdo, e
vice-versa. Esta é a chave encontrada por vários países, em especial na
União Europeia, para dificultar a concentração neste mercado com enormes
barreiras à entrada. Nesse sentido, é preciso olhar o mercado
audiovisual como um todo, e por isso o artigo quinto da Lei 12.485
restringe inclusive a propriedade cruzada entre meios de radiodifusão e
distribuidores de TV por assinatura.
Entretanto as maiores restrições estão colocadas para a propriedade
vertical, incidindo sobre a cadeia produtiva da própria TV por
assinatura. O mercado brasileiro tem características de grande
verticalização, com poucos grupos econômicos que oferecem praticamente
toda a cadeia ao consumidor, restringindo suas opções. Assim, como
falamos anteriormente, essas restrições atuam ao mesmo tempo em
benefício do consumidor aumentando sua possibilidade de escolha e da
livre iniciativa aumentando a competitividade do mercado.
Desverticalizar para aumentar a liberdade de escolha.
É importante mencionar que a lei não proíbe totalmente a propriedade
vertical, mas estabelece tetos de participação a fim de evitar os
efeitos negativos da verticalização. Além disso, a lei estabelece
mecanismos criativos de incentivo à diversidade, por meio da promoção da
cultura nacional e do estímulo à produção independente, previstos
expressamente no inciso II do artigo 221 da Constituição Federal.
Ao definir que uma produtora independente não pode ser controladora,
controlada ou coligada a uma programadora, empacotadora ou
distribuidora, a lei cria uma estrutura mais democrática permitindo que
novas empresas entrem no mercado e que o consumidor tenha mais opções de
escolha.
Em todo o mundo, as legislações que atuam ex-ante no controle da
propriedade vertical são até mais rigorosas e eficientes que a elaborada
no Brasil. Aqui, por exemplo, o empacotamento e distribuição podem e
são feitos praticamente pelas mesmas empresas. Nesse contexto, o
consumidor brasileiro é obrigado a escolher o pacote de canais em função
da tecnologia de distribuição disponível para o seu domicílio, já que
por aqui as empresas operadoras se ocupam justamente das duas atividades
estabelecidas na Lei. Em localidades onde não exista, por exemplo,
infraestrutura de fibra ótica, o consumidor não tem opção de contratar
determinada empresa de empacotamento atrelada a essa tecnologia.
Na França a separação total entre serviços de infra estrutura e
serviços de conteúdo permite que o consumidor, ao optar pelo pacote de
canais de uma empresa, possa também escolher por qual via quer receber
esse pacote, se por fibra ótica, satélite, cabo telefônico ou outro meio
disponível, pois a distribuição está totalmente desvinculada do
empacotamento. Isso uma vez mais aumenta a oferta para o consumidor
porque aumenta a quantidade e diversidade de atores nesse mercado.
Em resumo, a Lei 12.485/2011 foi feita com o objetivo de tornar o
mercado audiovisual brasileiro mais democrático e tem conseguido
realizar esse objetivos já nos primeiros meses de aplicação da lei.
Nesse ambiente, a produção nacional se torna mais robusta e os conteúdos
a disposição do consumidor são mais diversos e plurais criando um novo
contexto de acesso a cultura no país. A lei foi resultado de um processo
de negociação cuidadoso que durou mais de quatro anos, e é resultado do
maior consenso possível neste cenário. Não é à toa que ela conta com
grande aceitação e enorme entusiasmo por parte de produtores e
programadores que antes não conseguiam sequer se inserir neste mercado.
A resposta para as perguntas que questionam se esse novo ordenamento
jurídico prejudica o consumidor, a livre iniciativa, a liberdade de
escolha ou a liberdade de expressão é exatamente a mesma: Não, pelo
contrário: liberdade de expressão, escolha, livre iniciativa e
consumidores saem ganhando com a nova regra."
